Charakter trwałego zarządu sprawowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nad nieruchomościami SP lub JSM

Charakter trwałego zarządu sprawowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nad nieruchomościami SP lub JSM

W czasie realizacji inwestycji drogowych, w których zadania są realizowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) często pojawiają się wątpliwości w zakresie charakteru sprawowanego przez GDDKiA trwałego zarządu nad nieruchomościami stanowiącymi własność odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Nadto na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: Specustawa drogowa) GDDKiA albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna.

Stosownie do powyższego, trwały zarząd stanowi prawną formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Wykonywanie obowiązków zarządcy drogi wymaga podejmowania określonych działań wobec nieruchomości stanowiących pasy drogowe dróg publicznych, w tym uczestniczenia w sferze czynności prawnych związanych z budową, przebudową, utrzymaniem i ochroną drogi publicznej.

Jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, którym zostały oddane w trwały zarząd nieruchomości (…), nie stają się z tego tytułu podmiotami jakiegokolwiek prawa podmiotowego o charakterze prawnorzeczowym, jak również jakiegokolwiek innego prawa w rozumieniu cywilistycznym. Tę formę zarządu ustawodawca przyjął dla zarządzania własnością publiczną, jest on ustanowiony decyzją administracji publicznej, a treść trwałego zarządu wynika wyłącznie z woli ustawodawcy. Zarządca w swej merytorycznej działalności związanej z celem ustanowienia trwałego zarządu jest podporządkowany podmiotowi, który go ustanowił. W zakresie korzystania z nieruchomości zarządca jest podporządkowany właścicielowi nieruchomości (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 roku, sygn. akt II FSK 2631/11).

W celu realizacji swoich zadań, GDDKiA przysługuje zatem do nieruchomości znajdujących się w pasie drogowym trwały zarząd, jako prawna forma władania nieruchomym mieniem publicznym przez publiczną jednostkę organizacyjną.

Zdefiniowanie praw i obowiązków związanych z władaniem nieruchomością, określających jednocześnie zakres odpowiedzialności wobec właściciela, umożliwia prawidłowe gospodarowanie nieruchomością przez zarządcę. Regulację powyższego zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: Ustawa o gosp. nier.), na podstawie których z instytucją trwałego zarządu ściśle związane jest prawo korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania jednostki organizacyjnej, jak również czynności związane z różnymi formami procesu budowlanego obiektów budowlanych na nieruchomości. Stosownie do treści art. 43 Ustawy o gosp. nier. jednostki organizacyjne sprawujące trwały zarząd nieruchomością zostały wyposażone w możliwość faktycznego i prawnego korzystania z tej nieruchomości. Tym samym zarząd jest pojęciem odrębnym od pojęcia (czynności) zwykłego administrowania nieruchomością.

Zarządzający jako podmiot reprezentujący właściciela nieruchomości oraz działający w jego imieniu, korzysta z szerokiego zakresu uprawnień przysługujących właścicielowi. Właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, przede wszystkim zaś może pobierać pożytki i inne dochody z tej rzeczy oraz w tych samych granicach może nią rozporządzać. Tym samym prawo własności, będąc prawem na rzeczy własnej, ze swej istoty obejmuje swoim zakresem pełnię władzy właściciela nad jego rzeczą.

Stosownie do powyższego, wszystkie podmioty prawa inne niż właściciel zobowiązane są do szczególnego rodzaju świadczeń w stosunku do właściciela, polegających na powstrzymywaniu się od ingerencji w sferę jego uprawnień, skoro to właściciel, z wyłączeniem innych osób, może korzystać z rzeczy i rozporządzać nią. Działając w interesie właściciela GDDKiA z wyłączeniem innych podmiotów korzysta ze sfery wskazanych praw. Sprawowanie względnie pełnej władzy nad nieruchomością oznacza, że nikt inny jak tylko GDDKiA działający w imieniu właściciela jest uprawniony do dóbr mu przypisanych oraz zobowiązany do wykonania ciężarów z prawa wynikających.

Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 Specustawy drogowej trwały zarząd nieruchomością na rzecz GDDKiA albo właściwego zarządcy drogi powstaje nieodpłatnie z mocy prawa w dniu, w którym decyzja dotycząca tej nieruchomości stała się ostateczna. Powyższe odnosi się do nieruchomości, która dotychczas stanowiła własność Skarbu Państwa i nie była oddana w trwały zarząd innym jednostkom organizacyjnym.

Powstanie trwałego zarządu z mocy prawa w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich wymaga potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody wydaną na podstawie przepisu art. 20 ust. 4 Specustawy drogowej. Trwały zarząd powstaje bowiem z mocy prawa, dlatego decyzją nie orzeka się o jego ustanowieniu, lecz stwierdza się jedynie jego powstanie po ustaleniu przez organ orzekający zaistnienia ustawowo określonych przesłanek w art. 20 ust. 1 i 2.

Reasumując powyższe należy przyjąć, że zarząd przyznany GDDKiA nie oznacza wyłącznie terminu technicznego, stanowi natomiast normalne prawo o określonej treści, przejawiające liczne cechy właścicielskie. Objęcie przez GDDKiA w trwały zarząd nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi wywołuje po jej stronie zarówno uprawnienia, jak i obowiązki, w zakresie faktycznego dysponowania nieruchomością (takie jak przykładowo: posiadanie, używanie lub korzystanie z nieruchomości).